徐学谟所谓“各部连年加设，今日先设十余官，明日又设十余官，何时是个头？”之说，其实非常有中国历代朝廷的特色，典型思路就是坚持搞“小政府”，不搞大政府。

小政府和大政府，归根结底就是有限责任政府和无限责任政府之间的区别，这个问题本书前文曾经简单论述过，此处不再赘述。而按照高务实的看法，以中国的传统思想体系而言，其实是更适合大政府的，但那只是从思想体系而言，在实际操作中未必如此，因为条件有限。

什么条件？发展程度。

发展程度是一个很大的词，代表着方方面面，社会制度体系也好，科技水平高低也罢，都属于发展程度问题，除此之外甚至还有国家财政水平之类。

大明朝从国家建制上来讲，算是绝对君权制度，理论上是完全可以搞大政府的，但中国历代“皇权不下县”也有其原因，那就是国家财力不足以支持“把支部建在村里”的制度。

想想看，有明一朝县级衙门的正式官员才几个人？

有原文在此作证：“知县，掌一县之政。凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借债不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府若省蠲减之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产，足以资国用者，则按籍而致贡。

县丞、主簿分掌粮马、巡捕之事。典史典文移出纳。如无县丞，或无主簿，则分领丞簿职。县丞、主簿，添革不一。若编户不及二十里者并裁。”

换句话说，一个县的正是官员只有几个人：知县一人，正七品；县丞一人，正八品；主簿一人，正九品；其属，典史一人。

正式编制就这些，拢共四个人。倘若是小县，那还要少一些，没有主薄或没有县丞，甚至都没有。当然，县里还有其他所谓的“吏”，但吏从来是不属于正式官员，是不归朝廷财政负责养活的，理论上是由当地“留存”的田赋养活。

这么几个人，能管理好一个县的事务吗？放在后世那肯定不能，因为后世的政府要管的事太多了，这几个人就算三头六臂都管不过来百分之一。

那这一对比就很令人诧异了，大明朝一个县才四个官，是如何管过来的？

其实就两条，一是靠乡绅自治，二是……能不管的尽量不管，此所谓“民不举官不究”，只要没人来喊冤，我就当这个县是路不拾遗、朗朗乾坤，至于私底下有多少罪恶丑陋，那不关我事。

这种现象的形成除了国家财力不足以养活那么多行政官员之外，还有一个相对更深层次的思想来源，即汉初曾经非常盛行的黄老思想。

在西方，黄老道家常被称为“目的性的道家”或“工具性的道家”。从内容上看，黄老之术继承、发展了黄帝、老子关于道的思想，他们认为道是作为客观必然性而存在的，指出“虚同为一，恒一而止”、“人皆用之，莫见其形”。

这些东西过于形而上，不如说点现实的。譬如其在社会政治领域，黄老之术强调“道生法”，认为君主应该无为而治，“省苛事，薄赋敛，毋夺民时”，提倡“公正无私”、“恭俭朴素”、“贵柔守雌”，通过无为而达到有为。

这些主张特别是其中的休养生息，在汉朝初期曾经产生了一定的良性影响，结果出现了文景之治等盛世，也因此对后来的历朝历代造成影响。

但是，这种思想也就意味着这个国家的发展是靠自发的。譬如一座城市的出现，它不需要规划，全靠自发形成、自发发展而来。

在高务实看来，城市发展由自发而进入规划，是一种必然出现的进步行为，在国家有能力进行规划的时候，规划总比不规划要好。例如唐代长安城规划出了东西二市，商品经济发展很快，这才出现了用“东西”指代物品的新词汇。

只不过在古代社会，能够规划一下首都就已经难能可贵了，要规划更多的城市之细节可能的确力不能及。